Эксперты КГИ оценили уровень социально-экономической и политической напряженности в регионах России по состоянию на 1 января 2017 года

Индекс социально-экономической и политической напряженности в регионах России за второе полугодие 2016 года (по состоянию на 1 января 2017 года) представили сегодня в Комитете гражданских инициатив. О результатах мониторинга рассказали его авторы эксперты КГИ – Александр Кынев, Николай Петров и Алексей Титков.

Как отмечают докладчики, смысл данного пересчета регионального индекса заключался в максимально оперативном учете негативных, по большей части, изменений политического дизайна в регионах вследствие как прошедших в сентябре 2016 г. выборов – федеральных и региональных – так и продолжающегося демонтажа системы местного самоуправления. Также была проанализирована и динамика протестной активности во втором полугодии 2016 г. Оценка социально-экономической ситуации, базирующаяся на официальной статистике Росстата, опубликованная ранее на 1.07.2016, не пересматривалась – необходимая для этого статистика в разрезе регионов пока отсутствует.

Приводим резюме доклада:

ПОЛИТИЧЕСКИЙ ДИЗАЙН

Медленное сползание вниз, наблюдавшееся с начала проведения мониторинга в 2015 г., сменилось заметным разовым проседанием, связанным отчасти с кумулятивным эффектом негативных последствий целого ряда решений 2014-2016 гг., проявившихся на выборах 18 сентября и сразу после них.

Среднее эффективное число партий на выборах в ГД и региональные ЗС упало с 3,16 до 3,06. Институциональная независимость депутатов и защита парламентских прав оппозиции в регионах упали в сравнении с 1.01.2016 с 34,4% до 31,3% и с 14,1% до 11,3%, соответственно. Оцениваемая по пятибалльной шкале самостоятельность МСУ уменьшилась в среднем с 3,18 до 3,09.

Наиболее заметное снижение публичной политической конкуренции, измеряемое эффективным числом политических партий на выборах, имело место в Чувашии, Камчатском, Пермском и Ставропольском краях, Архангельской, Волгоградской, Курской, Нижегородской, Псковской и Рязанской областях. В целом, там, где эта конкуренция была заметно выше средней, она снизилась (исключением на этом фоне выглядят некоторые регионы Северо-Запада – Петербург, Карелия, Вологодская область). И, наоборот, где конкуренция была самой низкой – в Башкирии, Ингушетии, КБР, КЧР, Мордовии – там она слегка поднялась (исключения – Дагестан, Татарстан, Кемерово). В целом, таким образом, произошло некоторое выравнивание регионов к уровню «ниже среднего».

УРОВЕНЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ УСТОЙЧИВОСТИ И КОНФЛИКТНОСТИ

Административная устойчивость отражает стабильность политического управления и кадрового состава руководства региона. В частности, административная устойчивость отражает частоту смены власти в регионе (что отражает долгосрочные и среднесрочные тренды) и способность/неспособность власти сформировать стабильную управленческую команду. При подсчете данных показателей высчитывается средний срок нахождения у власти губернатора (начиная с 1 января 2005) и число кадровых замен среди основных руководителей региона в виде деления числа замен за установленный временной интервал на число установленных в данном регионе согласно данному перечню должностей на начало данного периода. Подсчеты производятся за год, предшествующий дате подсчета.

При этом кадровые замены всегда нужно оценивать с учетом общей ситуации в регионе. В разумных пределах и в определенной ситуации общественное мнение может воспринимать их позитивно в условиях недовольства населения и/или элит прежним руководством, что может создать на некоторый период ситуацию позитивных кадровых ожиданий (исходя из общественных ожиданий, что «с новой властью начнется новая жизнь»), противоположный эффект может быть при увольнении (особенно скандальном) популярных и авторитетных руководителей. Как правило, административная нестабильность автоматически возрастает после замены губернатора, и затем постепенно (обычно в течение года) ситуация стабилизируется. Это нормальный процесс. Если же в течение года стабилизации не происходит, но это уже тревожный сигнал, свидетельствующий о явных проблемах в кадровой политике.

Улучшение ситуации с административной устойчивостью с 1 января 2016 по 1 января 2017 отмечено в Дагестане (после резких перемен в Махачкале в 2015, однако на уровне управления районов, который мы в рамка проекта замерить по всем регионам не имеем возможности: ситуация остается кризисной), Кабардино-Балкарии (стабилизация после перемен, вызванных сменой главы региона); Удмуртии; Краснодарском крае; Амурской (стабилизация после перемен, вызванных сменой главы региона), Архангельской, Брянской, Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской: Липецкой, Магаданской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Орловской, Пензенской (стабилизация после перемен, вызванных сменой главы региона), Сахалинской, Тамбовской (стабилизация после перемен, вызванных сменой главы региона), Томской, Челябинской областях.

Ухудшение ситуации с административной устойчивостью с 1 января 2016 по 1 января 2017 отмечено в Адыгее («цепная» смена руководства регионального парламента и правительства, а затем и главы региона); Республике Алтай (кадровый хаос в руководстве Горно-Алтайска в связи уголовным делом против мэра В.Облогина); Карелии (смена руководства заксобрания и города Петрозаводска); Чеченской Республике (роспуск парламента, перемены в руководстве города Грозный); Чувашии (смена руководства парламента и города Чебоксары); Якутии (смена руководства правительства региона и администрации главы); Пермском крае (смена руководства в городе Перми и замены в правительстве региона); Приморском крае (кадровый хаос во Владивостоке после ареста И.Пушкарева, новое руководство ЗС); Ставропольском крае (смена руководства ЗС и города Ставрополя); Волгоградской области (очередные перемены в правительстве региона и руководстве городе Волгоград); Вологодской области (смена руководства ЗС и города Вологды); Калининградской, Кировской, Тверской и Ярославской областях («цепная реакция» после смены главы региона); Курганской области (очередная смена руководства города Курган, замены в руководстве области); Мурманской области (смена власти в городе Мурманск и Мурманской облдуме); Ростовской области (замена первого зам. губернатора – отставка А.Гребенщикова; новый председатель ЗС; новый глава Администрации города Ростова-на-Дону); Саратовской области (смена руководства в г.Саратов в январе и ноябре 2016; смена в мае вице-губернатора; новый первый зам. Председателя Правительства области в сентябре); Свердловской области (ликвидация должности пред. правительства и его реорганизация).

Резко сменилась ситуация с административной устойчивостью в Кемеровской области (смена мэра Кемерово и спикера областного совета; двукратная замена первого зам.губернатора и возбуждение дела против бывшего первого зам губернатора Александра Данильченко).

Крайне административно нестабильной остается Ингушетия с привычной и непрекращающейся кадровой чехардой в правительстве региона: также регулярные замены продолжаются в Ненецком автономном округе. Сохраняется кадровая нестабильность в Забайкальском крае; Камчатском крае (очередная смена власти в Петропавловске-Камчатском); Севастополе (где перманентные замены в администрации С.Меняйло сменились формированием новой администрации Д.Овсянникова, а А.Чалый покинул пост спикера ЗС). Продолжается регулярное перемещение одних и тех же чиновников на должности с новым названием в администрации Ульяновской области. Никак не наступит кадровой стабилизации в Еврейской автономной области, где чиновники приходят и снова уходят из областной администрации. Продолжаются реорганизации и кадровые пертурбации в системе местного самоуправления Московской области.

Некоторая стабилизация на фоне предыдущего коллапса системы управления отмечена в Коми: но в целом ситуация остается в регионе крайне нестабильной. Наиболее административно устойчивыми с учетом длительности пребывания губернатора в должности (индикатор А – «сверхустойчивая административная система») и отсутствием значимых кадровых изменений вновь стали по итогам подсчетов Астраханская и Белгородская области. Сменили индикатор «А» на индикатор «В» Калужская область (очередная смена спикера ЗС, отставка первого заместителя губернатора) и Курская область (смена руководства ЗС и города Курска).

Внутрирегиональные конфликты - показатель весьма консервативный. Так же, как и ранее, по данным на 01.01.2017 наиболее сложными регионами в этом плане остаются Москва, Санкт-Петербург, Дагестан, Якутия, Иркутская, Свердловская, Самарская области. Некоторое усиление конфликтности отмечено в Марий Эл (показательно что низкое качество институтов в том в регионе с усилением конфликтности совпало с тем, что единственный одномандатный округ от региона на выборах в Госдуму РФ выиграл кандидат КПРФ); Краснодарский край; Пермский край; Хабаровский край; Кемеровская область; Ленинградская область; Московская область; Тамбовская область; Ярославская область; Еврейская автономная область; Санкт-Петербург.

При сохранении высокого уровня конфликтности отмечена тенденция к ее снижению в Свердловской области (после назначения В.Тунгусова в областную администрацию)

ПРОТЕСТНАЯ ПУБЛИЧНАЯ АКТИВНОСТЬ

Во втором полугодии 2016 года общие показатели публичной активности выросли после относительного спада в первом полугодии и вернулись к уровню, сопоставимому с показателями второго полугодия 2015 года.

Среди обстоятельств, повлиявших на рост политической активности, значимым (хотя вряд ли главным) стала избирательная кампания в Государственную думу. Отличительной особенностью второго полугодия 2016 года стал заметный рост количества публичных акций, связанных с актуальными гуманитарными проблемами и их законодательным регулированием: свобода и цензура в интернете (в связи с обсуждением и принятием «пакета Яровой»), насилие в семье, жестокое обращение с животными.

Социальная и городская проблематика сохраняют свое значение, но в последнее полугодие суммарное количество и доля акций такой тематики не увеличивались, их доля в общем объеме протестной активности в целом сократилась. В «социальном блоке» протестов выросли только количество и доля акций, связанных с защитой трудовых прав. При этом социальные, городские, трудовые, жилищно-коммунальные проблемы могли оказывать существенное влияние на обстановку в отдельных городах и регионах. В частности, защита городских территорий (парков и др.) от нежелательной застройки остается одним из главных «двигателей» протестной активности в столичных федеральных городах.

В региональном измерении сокращаются различия между традиционными центрами публичной активности за пределами Москвы и Петербурга (Свердловская, Новосибирская, Иркутская области, Башкортостан, Дагестан и др.) и другими регионами, до сих пор отстававшими по уровню протестной активности. Среди макрорегионов высокий уровень публичной активности показывают Дальний Восток (прежде всего, Хабаровский и Приморский край, где протестная активность традиционно достаточно высокая) и южные аграрные регионы как в Европейской части страны (Краснодарский край, Волгоградская, Ростовская, Астраханская, Воронежская области), так и в Сибири (прежде всего, Алтайский край и Новосибирская область – в последнем, правда, почти вся активность наблюдается в региональном центре-миллионнике).

Спад промышленного производства в основном закончился и лишь один из каждых четырех регионов демонстрирует отрицательную динамику. Замедлились и темпы спада инвестиций – 2-3% вместо прежних 5-6%, а к началу следующего года могут выйти на ноль. Темпы спада зарплаты тоже уменьшились. Все идет к ситуации стагнации - «околонуля». По 2016 г. нет и снижения расходов бюджета на ВПК, все начнется с 2017-го. Как это скажется на конкретных регионах сейчас судить трудно – будет зависеть от структуры сокращений. Изъятые 100 млрд налога на прибыль пойдут, в основном, в пользу федералов. Крым уже не приоритет (в 2016 сокращение трансфертов Крыму в два раза, Севастополю на четверть – не рост территории, а поддержка населения), одна из самых высоких неполных занятостей.

ВМЕШАТЕЛЬСТВО ЦЕНТРА

Продолжилась линия на замещение кнутом пряника. В канун думских выборов был сначала арестован по обвинению в получении взятки губернатор Кировской области Никита Белых (июнь), а потом проведены замены четырех губернаторов: Кировского, Калининградского, Ярославского, Севастополя (июль), одновременно были заменены три полпреда: в Северо-Западном, Северо-Кавказском и Сибирском федеральных округах, Крымский округ был ликвидирован. При этом в Севастополе произошла замена адмирала гражданским чиновником, остальные три региона, наоборот, вместо гражданских возглавили генералы, выходцы из ФСО. Расширяемая в отношении регионов модель внешнего управления/контроля в сочетании горизонтальной ротацией (раз в 3-5 лет), распространенной пару лет назад на целый ряд федеральных чиновников в регионах, осуществляющих контрольные и надзорные функции, имеет следствием заметный рост вахтовой федеральной составляющей в региональных элитах с «декоренизацией» последних и ростом внутриэлитных конфликтов по линии «свои-чужие».

Опыт губернаторских замен и радикальных кадровых решений в отношении региональной элиты в целом пока выглядит относительно успешным в богатой Сахалинской области, где в марте 2015 г. пришел опытный публичный политик Олег Кожемяко и гораздо хуже в Коми, где пришедший в марте 2016 г. чиновник Сергей Гапликов попытался сформировать свою команду из второго-третьего эшелонов прежней номенклатуры, которой не хватает ни веса, ни опыта. В Кировской и Ярославской областях произошла полная замена управленческой верхушки на «привозные» команды, административная дестабилизация перекинулась на муниципальный уровень.

В целом, действия Центра в отношении регионов можно описать как нацеленные, скорее, на краткосрочную перспективу и реактивные по своей природе попытки обеспечения большего контроля, иногда более успешные, иногда менее, но не развития.

СУММАРНЫЕ РИСКИ

В категорию наиболее неблагополучных регионов по сочетанию основных параметров мониторинга попал Алтайский край, где весьма неблагополучная социально-экономическая ситуация сочетается с плохим политическим дизайном и повышенной протестной активностью. К регионам с «оранжевой угрозой» отнесены 13 регионов с сочетанием двух из трех факторов риска: неблагополучной социально-экономической ситуации и плохого политического дизайна (6 регионов), плохого политического дизайна и высокой протестной активности (4 региона), высокой протестной активности на фоне неблагополучной социально-экономической ситуации (3 региона). Заметим, что в трех из них: Бурятии, Кировской области и Севастополе недавно были заменены главы, а еще два: Ивановская и Саратовская области фигурировали как кандидаты на замену губернаторов во многих экспертных оценках. К регионам риска впервые в нашем мониторинге отнесены Крым и Севастополь, по которым до думских выборов 2017 года не было полного набора оценок.

Актуализации рисков может способствовать то, что в четырех регионах из «группы риска» - Бурятии, Кировской, Саратовской областях и Севастополе в сентябре предстоят губернаторские выборы, причем в Саратовской области параллельно пройдут и выборы в областную думу. Выборы в ЗС пройдут и в Краснодарском крае.