Изъян ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"?

Предлагаю к обсуждению черновик моей новой статьи. Буду рад конструктивным замечаниям коллег.

Какие неточности или противоречия вы обнаружили в тексте? Может быть, какие-то фрагменты сформулированы недостаточно четко и нуждаются в другой редакции? Следует ли статью дополнить и, если да, то чем и почему?

Какое периодическое издание для данной статьи предпочтительно, на ваш взгляд? Какое название для этой работы вы могли бы предложить?

Особенно приветствуются суждения и примеры тех, кто имеет опыт обращения к Уполномоченному по правам человека в РФ или кто изучал данную практику.

Место Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

в системе государственной защиты прав и свобод граждан

В соответствии со ст. 103 Конституции РФ в России учреждена должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Назначение на эту должность и освобождение от неё отнесено к ведению Государственной Думы Российской Федерации (далее - Госдума).

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный по ПЧ в РФ) регламентируется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее ФКЗ № 1).

Согласно ФКЗ № 1 Уполномоченный по ПЧ в РФ действует в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ст. 1). Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ст. 3).

Гарантии независимости Уполномоченного по ПЧ в РФ

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по ПЧ в РФ могут вноситься в Госдуму Президентом России, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатскими объединениями в Госдуме и отдельными депутатами Госдумы.

Выдвинутая в данном порядке кандидатура включается в список для тайного голосования. Для включения в этот список необходимо пройти предварительное голосование и набрать не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Госдумы. В итоге принимается та кандидатура, за которую было подано большинство голосов депутатов Госдумы от общего числа депутатов (ст. 7 и 8 ФКЗ № 3).

Уполномоченный по ПЧ в РФ обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий (который составляет пять лет). Он не может без согласия Госдумы быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного по ПЧ в РФ распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы (ст. 12 ФКЗ № 1).

Для досрочного освобождения от должности Уполномоченного по ПЧ в РФ также необходимо пройти тайное голосование и набрать большинство голосов от общего числа депутатов Госдумы.

Всё это в совокупности дает обоснованную надежду на независимость Уполномоченного по ПЧ в РФ и объективность при рассмотрении обращений граждан[1], повышает значимость данного института в системе государственной защиты прав и свобод граждан.

Неожиданный пробел и несправедливые ограничения в Федеральном конституционном законе, препятствующие рассмотрению обращений граждан к Уполномоченному по ПЧ в РФ

В ФКЗ № 1 установлено, что Уполномоченный по ПЧ в РФ рассматривает жалобы на решения или действия, а также бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (п. 1 ст. 16).

Действительно, права и свободы граждан могут ущемляться не только в активной (решения, действия), но и в пассивной форме (бездействие). Поэтому справедливо и разумно, что граждане вправе обращаться с жалобами не только на решения и действия соответствующих органов и лиц, но и на их бездействие.

Однако формулируя обязательное условие принятия жалобы к рассмотрению Уполномоченным по ПЧ в РФ – предварительное обжалование в судебном или административном порядке ‑ авторы ФКЗ № 1 проявили непоследовательность. Они не предполагали бездействия здесь. Исходили из того, что органы и должностные лица, в которые гражданин обратился с предыдущей жалобой, непременно примут то или иное решение и доведут его до сведения гражданина.

На самом деле это лишь одна из трех типичных ситуаций. Две другие состоят в следующем:

- решение по жалобе гражданина принимается, но это решение до его сведения не доводится (в большинстве случае так делается, если рассмотревшие жалобу лица осознают её обоснованность и неправомерность отказа в удовлетворении жалобы, а решение скрывается для того, чтобы затруднить дальнейшее обжалование);

- решение по жалобе гражданина вообще не принимается.

Таким образом, право на обращение к Уполномоченному по ПЧ в РФ закреплено за гражданами лишь в одной типичной ситуации, причем в неоднозначной. Когда же компетентные органы реагируют на жалобы явно противоправным образом, согласно ФКЗ № 1 граждане не могут искать защиты у Уполномоченного по ПЧ в РФ.

Это правило получило закрепление также и в п. 2 ст. 17 ФКЗ № 1, где содержится безальтернативное условие: жалоба, обращенная к Уполномоченному по ПЧ в РФ, должна сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.

Правоприменительная практика строится в соответствии с ущербными законодательными предписаниями

Изучение показывает, что практика рассмотрения жалоб Уполномоченным по ПЧ в РФ строится в соответствии с проанализированными выше положениями ФКЗ № 1 – если к жалобам граждан не прилагаются копии решений, рассмотренных в судебном или административном порядке, эти жалобы не рассматриваются по существу. Отказ может быть сформулирован в явной форме (указывается на непредоставление копий как несоблюдение требований закона и неприемлемость в связи с этим жалобы) или в косвенной (заявителю разъясняются возможные средства, которые он вправе использовать для защиты своих прав или свобод, не прибегая к содействию Уполномоченного по ПЧ в РФ, и т.д.).

Более того, порой предъявляются избыточные требования, выходящие за рамки, очерченные законом - требуются копии первичных решений там, где обжалуется бездействие, выразившееся в непринятии решений по первичным обращениям или в недоведении принятых решений до сведения заявителей.

Сказанное целесообразно проиллюстрировать следующим примером. В мае 2017 г. гр-н А. обратился к Уполномоченному по ПЧ в РФ с жалобой на укрытие в правоохранительных органах преступления, приведшего к смерти человека. В жалобе он указал, что ранее обращался в Симоновскую межрайонную прокуратуру г. Москвы. В сентябре 2016 г. получил оттуда письмо (копию приложил к жалобе на имя Уполномоченного по ПЧ в РФ), из которого следует, что его заявление о преступлении направлено руководителю Симоновского межрайонного следственного отдела СУ по ЮАО ГСУ Следственного комитета РФ по г. Москве для организации процессуальной проверки.

В соответствии с ч. 1 ст. 144 УПК РФ следователь, руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения. О принятом решении незамедлительно сообщается заявителю (ч. 2 ст. 145 УПК РФ).

Однако даже по истечении нескольких месяцев с момента поступления заявления о принятом решении заявителю не сообщили - ни в письменной форме (как это предусмотрено законом), ни в устной (по телефону или при личной встрече). Это дает основания полагать, что в Симоновском межрайонном следственном отделе допущено противоправное бездействие, которое обычно сопровождает укрытие преступлений.

Далее А. обратился с жалобой вышестоящую инстанцию, к руководителю Следственного управления по ЮАО ГСУ Следственного Комитета РФ по г. Москве. Жалоба была направлена заказной почтой и согласно информации, размещенной на сайте Почты России, благополучно вручена сотрудникам Следственного управления.

Согласно ст. 124 УПК РФ такая жалоба должна быть рассмотрена в срок до трех суток с момента получения. Заявитель должен быть незамедлительно уведомлен о решении, принятом по жалобе, и дальнейшем порядке его обжалования. Однако истечении нескольких месяцев письменное уведомление к А. не поступило, равно как не поступило и устное уведомление (по телефону или при личной встрече).

Можно полагать, что это свидетельствует о грубейшем нарушении процессуальных норм, призванных защитить права лиц, пострадавших от преступлений.

После этого А. обратился с жалобой к прокурору Симоновской межрайонной прокуратуры г. Москвы. Её, как и предыдущую жалобу, также направил заказной почтой и согласно информации, размещенной на сайте Почты России, жалоба была своевременно вручена работникам прокуратуры. Но, как и в предыдущем случае, уведомление о результатах рассмотрения жалобы в течение последующих месяцев не получил. Причем никто из сотрудников прокуратуры или Следственного управления заявителю ни разу не позвонил (мобильный телефон был указан во всех жалобах), не задал ни одного вопроса.

В связи с изложенным А. счел, что его сообщение о преступлении укрыто, а жалобы в прокуратуру и руководителю Следственного управления вообще не проверялись либо по ним приняты необоснованные решения, которые не доведены до сведения А. с целью воспрепятствования дальнейшему обжалованию.

Важно также отметить, что А. в жалобе на имя Уполномоченного по ПЧ в РФ указал почтовые идентификаторы, присвоенные в почтовом отделении при направлении его жалоб в межрайонную прокуратуру и Следственное управление. Эти идентификаторы позволяют через сайт Почты России установить сами факты, а также даты направления жалоб и их вручения получателям.

Однако в рассмотрении жалобы А. было отказано. В ответном письме из аппарата Уполномоченного по ПЧ в РФ, направленном за подписью начальника отдела защиты прав потерпевших, была отмечено следующее. "В соответствии со ст. 16 и 17 ФКЗ № 1 к жалобе должны быть приложены копии принятых решений. Копии принятых решений отсутствуют, что не позволяет проверить обоснованность Ваших доводов о нарушении прав и законных интересов. С учетом изложенного в настоящее время принять меры в пределах компетенции Уполномоченного по ПЧ в РФ по Вашей жалобе не представляется возможным".

Необходима корректировка Федерального конституционного закона

Таким образом, п. 1 ст. 16 и п. 2 ст. 17 ФКЗ № 1 вступают в противоречие с ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, закрепившей равенство прав граждан. Те, кто столкнулся с "умеренными" нарушениями, когда по жалобе, поданной в судебном или административном порядке, вынесено решение (пусть и сомнительное по своим фактическим основаниям соответствию нормам права) и его копия предоставлена заявителю жалобы, ‑ имеют право на рассмотрение их последующих жалоб Уполномоченным по ПЧ в РФ и получение от него защиты. А те, кто столкнулись с более грубыми нарушениями, чьи жалобы, поданные в судебном или административном порядке, вопреки закону оставлены без рассмотрения, либо рассмотрены, но принятые решения скрыты от заявителей жалобы, ‑ не имеют права на рассмотрение по существу их последующих жалоб Уполномоченным по ПЧ в РФ. Более того, данные нормы фактически поощряют бездействие чиновников и более грубые нарушения прав и свобод граждан.

Всё это диктует необходимость внесения изменений в ФКЗ № 1. В частности, п. 1 ст. 16 целесообразно дополнить словами: "либо не ознакомлен с этими решениями в установленном порядке". А п. 2 ст. 17 целесообразно дополнить словами: "либо в случае бездействия соответствующего органа, должностного лицом подкрепляться доказательствами получения ими такой жалобы ".

[1] Вместе с тем следует заметить, что не всё в порядке назначения и досрочного прекращения полномочий Уполномоченного по ПЧ в РФ идеально. Однако это – отдельная тема для обсуждения.